Fyrir Alþingi liggur frumvarp um breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 sem felur í sér grundvallarbreytingu á starfsemi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Boðuð breyting felur ekki í sér jöfnun á tekjum sveitarfélaga og með engu móti er tekið tillit til þess hvort sveitarfélög þurfi að fullnýta tekjustofna. Þá felur frumvarpið í sér fordæmalausa skerðingu á tekjustofnum sveitarfélaga með afturvirkjum hætti. Slíkt orkar tvímælis í ljósi 78. gr. stjórnarskrár um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum en brýtur einnig blað varðandi samskipti ríkis og sveitarfélaga. Sveitarfélög geta þá ekki byggt á gildandi lögum varðandi áætlanir um tekjur þeirra.
Í ljósi framangreinds samþykkir byggðarráð Sveitarfélagsins Skagafjarðar að undirbúa málsókn, þar sem krafist verður viðurkenningu á bótaábyrgð íslenska ríkisins vegna skerðingar á jöfnunarframlögum til sveitarfélaganna, verði fyrirliggjandi frumvarp að lögum.
Greinargerð:
Lagaákvæði um starfsemi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga er að finna í III. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga. Hlutverk sjóðsins er að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga með framlögum úr sjóðnum, sbr. 8. gr. Tekjur sjóðsins voru 2015, m.a. 2,12% framlag af innheimtum skatttekjum ríkissjóðs, sbr. a liður 8. gr. a. (hlutfallið hefur nú verið hækkað).
Það fyrirkomulag að íslenska ríkið ráðstafi tilteknu hlutfalli af beinum og óbeinum sköttum ríkisins til Jöfnunarsjóðs, er að rekja til laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 91/1989. Með því hefur löggjafinn ákveðið að tilteknu hlutfalli af tekjum ríkissjóðs verði varið til jöfnunar á stöðu sveitarfélaga. Hluti bankaskatts féll sjálfkrafa til Jöfnunarsjóðs á árunum 2014-2016.
Ráðstöfun á tekjum Jöfnunarsjóðs, er gerð með bundnum framlögum (10.gr.), sérstökum framlögum (11.gr) og jöfnunarframlögum, sbr. 12. gr. tekjustofnalaga nr. 4/1995. Jöfnunarframög, skiptast í tekjujöfnunarframlög og útgjaldajöfnunarframlög.
Í lokamálslið 12. gr. tekjustofnalaga, er kveðið á um að til jöfnunarframlaga skuli verja tekjum sjóðsins vegna framlaga ríkisins til sjóðsins, sem eru umfram ráðstöfun skv. 10. og 11. gr. laganna. Jöfnunarsjóður er því gegnumstreymissjóður og skal tilteknum tekjum hvers árs ráðstafað til sveitarfélaga sama ár. Það fyrirkomulag er lögbundið.
Byggt er á þessum lagagrundvelli jöfnunarframlaga í reglugerð um Jöfnunarsjóð, nr. 960/2010, sbr. 8. gr. reglugerðarinnar. Niðurlagsákvæði greinarinnar orðast svo:
Endanlegt uppgjör skal fara fram eigi síðar en í árslok á grundvelli upplýsinga um íbúafjölda sveitarfélaga 1. janúar á sama ári og leiðréttrar skrár um álagðar skatttekjur sveitarfélaga.
Þrátt fyrir framangreind ákvæði laga og reglugerða hefur fjárhæð sem nemur tekjum Jöfnunarsjóðs af svokölluðum bankaskatti vegna áranna 2014, 2015 og 2016 ekki verið úthlutað. Þeir fjármunir eru tekjur sjóðsins, skv. a-lið 8.gr og gildir ákvæði 12. gr. laganna um Jöfnunarfamlög um þá.
Ekki verður séð nokkur lagaheimild fyrir þeirri ráðstöfun að halda þessum fjármunum undan við úthlutun úr sjóðnum. Áréttað er að þótt ráðherra fari með yfirstjórn Jöfnunarsjóðs, sbr. 16. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, takmarkast þær heimildir við ákvæði laganna.
Samkvæmt 78. gr. stjórnarskrár skulu tekjustofnar sveitarfélaga ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Ákvæðinu er skipað í mannréttindakafla stjórnarskrár. Þá er jafnframt unnt að líta til Evrópusáttmála um sjálfsstjórn sveitarfélaga, sem íslenska ríkið hefur fullgilt, sbr. t.d. 9.gr. sáttmálans um tekjustofna sveitarfélaga.
Framlög úr Jöfnunarjóði eru einn tekjustofn sveitarfélaga, sbr. 1.gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Á grundvelli reglugerðarheimilda setur ráðhera reglur um úthlutanir úr sjóðnum, að fenginni umsögn ráðgjafarnefndar Jöfnunarsjóðs. Sjóðurinn er gegnumstreymissjóður og gera gildandi reglur ráð fyrir að tekjum sjóðsins vegna hvers árs verði úthlutað til sveitarfélaga sama ár.
Með vísan til almennra reglna kröfuréttar, ákvæða tekjustofnalaga og reglugerðar, nr. 960/2010, um Jöfnunarjóð, eiga sveitarfélög lögvarinn rétt til framlaga úr sjóðnum. Fjárhæð jöfnunarframlaga skal nema tekjum sjóðsins af framlögum ríkisins, sem standa eftir þegar bundnum og sérstökum framlögum hefur verið ráðstafað. Samkvæmt gildandi lögum hefur ráðherra ekki heimildir til að aftra því að slík krafa stofnist. Á grundvelli þess eiga sveitarfélög lögvarða kröfu um jöfnunarframlög úr sjóðnum. Sveitarfélög geta því krafist greiðslu jöfnunarframlaga úr sjóðnum með dómi, sem nemur rétti hvers sveitarfélags til þeirra fjármuna sem haldið hefur verið undan við úthlutun, án lagaheimildar.
Gildandi lög um Jöfnunarsjóð, sbr. lokaml. 12. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, fela í sér að verja skuli tekjum sjóðsins af framlögum ríkisins, sem standa eftir þegar ráðstöfun bundinna og sérstakra framlaga hefur farið fram í jöfnunarframlög. Ekki er heimild til uppsöfnunar þessara fjármuna í sjóðnum. Ef Jöfnunarsjóður hefur ákveðið, að halda undan tekjum sjóðsins vegna framlags ríkisins vegna bankaskatts, þegar fjárhæðir framlaga vegna áranna 2014, 2015 og 2016, eru ákveðnar, geta slíkar ákvaraðanir valdið einstökum sveitarfélögum tjóni. Ríkið getur borið skaðabótaábyrgð á því tjóni. Um þetta er til hliðsjónar vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 631/2014, Fjarðabyggð gegn íslenska ríkinu. Í málinu reyndi á þá stöðu að ríkið framfylgdi ekki lagaskyldu um setningu reglugerðar um endurgreiðslu virðisaukaskatts til sveitarfélags við tilteknar aðstæður. Þótt viðkomandi lagaákvæði hafi síðar fallið úr gildi, var ríkið dæmt til greiðslu skaðabóta til sveitarfélagsins sem nam fjárhæð endurgreiðslu virðisaukaskatts sem sveitarfélaginu hefði borið.
Það er álit byggðarráðs að ákvæði 78. gr. stjórnarskrár um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum, feli í sér að tekjustofnar sveitarfélaga ráðist af gildandi lögum. Í því felist jafnframt réttur sveitarfélaga að tekjustofnar séu fyrirsjáanlegir að nokkru marki. Í stjórnarskrá er ekki að finna almenna reglu um bann við afturvirkni laga, en afturvirkni skattalaga er sérstaklega bönnuð, sbr. 2. mgr. 77. gr. Reglur um tekjustofna sveitarfélaga hafa skyldleika við skattareglur og mögulegt að líta til þeirra tengsla við skýringu á rétti sveitarfélaga til lögákveðinna tekjustofna. Þá hefur í íslenskum stjórnskipunarrétti verið byggt á því að takmörk séu fyrir því að íþyngjandi lögum verði beitt afturvirkt. Reglur sem umdeilt frumvarp fela í sér, leiða til þess að sveitarfélög sem ella hefðu fengið jöfnunarframlög úr Jöfnunarjóði verða fyrir skerðingu á tekjustofnum með afturvirkum hætti. Slík löggjöf er íþyngjandi.
Með vísan til þeirrar ályktunar að sveitarfélög eigi nú þegar lögvarðar kröfur til útgreiðslu jöfnunarframlaga vegna tekna Jöfnunarsjóðs af bankaskatti, er verulegt álitamál hvort framkomið frumvarp geti fellt slikar kröfur úr gildi svo samræmist 72. gr. stjórnarskrár um vernd eignaréttinda. Ef lögvarðar kröfur til greiðslu fjármuna eru felldar niður með lögum, er unnt að jafna slíkri stöðu við eignarnám. Íslenska ríkið getur þá borið bótaábyrgð á því tjóni sem eigandi kröfunnar verður fyrir.
Samkvæmt framangreindu er það álit byggðarráðs að einstök sveitarfélög eigi lögvarða kröfu um jöfnunarframlög úr Jöfnunarsjói miðað við gildandi lög og reglugerðir á árinu 2014, 2015 og 2016, vegna tekna Jöfnunarsjóðs af bankaskatti, sem haldið hefur verið undan úthlutun.
Í annan stað er mögulegt að líta svo á að sveitarfélögum hafi nú þegar verið valdið skaðabótaskyldu tjóni, með þeirri stjórnsýslu Jöfnunarsjóðs að halda fjármunum undan úthlutun jöfnunarframlaga árið 2014, 2015 og 2016, í ósamræmi við gildandi lög og reglugerðir. Lögvarin krafa til skaðabóta hefur þá stofnast.
Ef fyrirliggjandi lagafrumvarp verður samþykkt af Alþingi, getur komið til þess að íslenska ríkið beri bótaábyrgð á skertum framlögum til einstakra sveitarfélaga, enda fælu lögin í sér að lögvarðar kröfur sveitarfélaga væru þar með felldar niður. Fjárhæð skaðabóta miðaðist þá við mismun réttar til úthlutunar samkvæmt gildandi lögum og hinum nýju reglum. Í því ljósi fellst nokkur áhætta í samþykkt frumvarpsins fyrir ríkissjóð, enda leiddi slík niðurstaða til greiðslna úr ríkissjóði umfram þá fjármuni sem fyrirliggjandi frumvarpi er ætlað að ráðstafa.
Í ljósi framangreinds samþykkir byggðarráð Sveitarfélagsins Skagafjarðar að undirbúa málsókn, þar sem krafist verður viðurkenningu á bótaábyrgð íslenska ríkisins vegna skerðingar á jöfnunarframlögum til sveitarfélaganna, verði fyrirliggjandi frumvarp að lögum.
Greinargerð:
Lagaákvæði um starfsemi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga er að finna í III. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga. Hlutverk sjóðsins er að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga með framlögum úr sjóðnum, sbr. 8. gr. Tekjur sjóðsins voru 2015, m.a. 2,12% framlag af innheimtum skatttekjum ríkissjóðs, sbr. a liður 8. gr. a. (hlutfallið hefur nú verið hækkað).
Það fyrirkomulag að íslenska ríkið ráðstafi tilteknu hlutfalli af beinum og óbeinum sköttum ríkisins til Jöfnunarsjóðs, er að rekja til laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 91/1989. Með því hefur löggjafinn ákveðið að tilteknu hlutfalli af tekjum ríkissjóðs verði varið til jöfnunar á stöðu sveitarfélaga. Hluti bankaskatts féll sjálfkrafa til Jöfnunarsjóðs á árunum 2014-2016.
Ráðstöfun á tekjum Jöfnunarsjóðs, er gerð með bundnum framlögum (10.gr.), sérstökum framlögum (11.gr) og jöfnunarframlögum, sbr. 12. gr. tekjustofnalaga nr. 4/1995. Jöfnunarframög, skiptast í tekjujöfnunarframlög og útgjaldajöfnunarframlög.
Í lokamálslið 12. gr. tekjustofnalaga, er kveðið á um að til jöfnunarframlaga skuli verja tekjum sjóðsins vegna framlaga ríkisins til sjóðsins, sem eru umfram ráðstöfun skv. 10. og 11. gr. laganna. Jöfnunarsjóður er því gegnumstreymissjóður og skal tilteknum tekjum hvers árs ráðstafað til sveitarfélaga sama ár. Það fyrirkomulag er lögbundið.
Byggt er á þessum lagagrundvelli jöfnunarframlaga í reglugerð um Jöfnunarsjóð, nr. 960/2010, sbr. 8. gr. reglugerðarinnar. Niðurlagsákvæði greinarinnar orðast svo:
Endanlegt uppgjör skal fara fram eigi síðar en í árslok á grundvelli upplýsinga um íbúafjölda sveitarfélaga 1. janúar á sama ári og leiðréttrar skrár um álagðar skatttekjur sveitarfélaga.
Þrátt fyrir framangreind ákvæði laga og reglugerða hefur fjárhæð sem nemur tekjum Jöfnunarsjóðs af svokölluðum bankaskatti vegna áranna 2014, 2015 og 2016 ekki verið úthlutað. Þeir fjármunir eru tekjur sjóðsins, skv. a-lið 8.gr og gildir ákvæði 12. gr. laganna um Jöfnunarfamlög um þá.
Ekki verður séð nokkur lagaheimild fyrir þeirri ráðstöfun að halda þessum fjármunum undan við úthlutun úr sjóðnum. Áréttað er að þótt ráðherra fari með yfirstjórn Jöfnunarsjóðs, sbr. 16. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, takmarkast þær heimildir við ákvæði laganna.
Samkvæmt 78. gr. stjórnarskrár skulu tekjustofnar sveitarfélaga ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Ákvæðinu er skipað í mannréttindakafla stjórnarskrár. Þá er jafnframt unnt að líta til Evrópusáttmála um sjálfsstjórn sveitarfélaga, sem íslenska ríkið hefur fullgilt, sbr. t.d. 9.gr. sáttmálans um tekjustofna sveitarfélaga.
Framlög úr Jöfnunarjóði eru einn tekjustofn sveitarfélaga, sbr. 1.gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Á grundvelli reglugerðarheimilda setur ráðhera reglur um úthlutanir úr sjóðnum, að fenginni umsögn ráðgjafarnefndar Jöfnunarsjóðs. Sjóðurinn er gegnumstreymissjóður og gera gildandi reglur ráð fyrir að tekjum sjóðsins vegna hvers árs verði úthlutað til sveitarfélaga sama ár.
Með vísan til almennra reglna kröfuréttar, ákvæða tekjustofnalaga og reglugerðar, nr. 960/2010, um Jöfnunarjóð, eiga sveitarfélög lögvarinn rétt til framlaga úr sjóðnum. Fjárhæð jöfnunarframlaga skal nema tekjum sjóðsins af framlögum ríkisins, sem standa eftir þegar bundnum og sérstökum framlögum hefur verið ráðstafað. Samkvæmt gildandi lögum hefur ráðherra ekki heimildir til að aftra því að slík krafa stofnist. Á grundvelli þess eiga sveitarfélög lögvarða kröfu um jöfnunarframlög úr sjóðnum. Sveitarfélög geta því krafist greiðslu jöfnunarframlaga úr sjóðnum með dómi, sem nemur rétti hvers sveitarfélags til þeirra fjármuna sem haldið hefur verið undan við úthlutun, án lagaheimildar.
Gildandi lög um Jöfnunarsjóð, sbr. lokaml. 12. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, fela í sér að verja skuli tekjum sjóðsins af framlögum ríkisins, sem standa eftir þegar ráðstöfun bundinna og sérstakra framlaga hefur farið fram í jöfnunarframlög. Ekki er heimild til uppsöfnunar þessara fjármuna í sjóðnum. Ef Jöfnunarsjóður hefur ákveðið, að halda undan tekjum sjóðsins vegna framlags ríkisins vegna bankaskatts, þegar fjárhæðir framlaga vegna áranna 2014, 2015 og 2016, eru ákveðnar, geta slíkar ákvaraðanir valdið einstökum sveitarfélögum tjóni. Ríkið getur borið skaðabótaábyrgð á því tjóni. Um þetta er til hliðsjónar vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 631/2014, Fjarðabyggð gegn íslenska ríkinu. Í málinu reyndi á þá stöðu að ríkið framfylgdi ekki lagaskyldu um setningu reglugerðar um endurgreiðslu virðisaukaskatts til sveitarfélags við tilteknar aðstæður. Þótt viðkomandi lagaákvæði hafi síðar fallið úr gildi, var ríkið dæmt til greiðslu skaðabóta til sveitarfélagsins sem nam fjárhæð endurgreiðslu virðisaukaskatts sem sveitarfélaginu hefði borið.
Það er álit byggðarráðs að ákvæði 78. gr. stjórnarskrár um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum, feli í sér að tekjustofnar sveitarfélaga ráðist af gildandi lögum. Í því felist jafnframt réttur sveitarfélaga að tekjustofnar séu fyrirsjáanlegir að nokkru marki. Í stjórnarskrá er ekki að finna almenna reglu um bann við afturvirkni laga, en afturvirkni skattalaga er sérstaklega bönnuð, sbr. 2. mgr. 77. gr. Reglur um tekjustofna sveitarfélaga hafa skyldleika við skattareglur og mögulegt að líta til þeirra tengsla við skýringu á rétti sveitarfélaga til lögákveðinna tekjustofna. Þá hefur í íslenskum stjórnskipunarrétti verið byggt á því að takmörk séu fyrir því að íþyngjandi lögum verði beitt afturvirkt. Reglur sem umdeilt frumvarp fela í sér, leiða til þess að sveitarfélög sem ella hefðu fengið jöfnunarframlög úr Jöfnunarjóði verða fyrir skerðingu á tekjustofnum með afturvirkum hætti. Slík löggjöf er íþyngjandi.
Með vísan til þeirrar ályktunar að sveitarfélög eigi nú þegar lögvarðar kröfur til útgreiðslu jöfnunarframlaga vegna tekna Jöfnunarsjóðs af bankaskatti, er verulegt álitamál hvort framkomið frumvarp geti fellt slikar kröfur úr gildi svo samræmist 72. gr. stjórnarskrár um vernd eignaréttinda. Ef lögvarðar kröfur til greiðslu fjármuna eru felldar niður með lögum, er unnt að jafna slíkri stöðu við eignarnám. Íslenska ríkið getur þá borið bótaábyrgð á því tjóni sem eigandi kröfunnar verður fyrir.
Samkvæmt framangreindu er það álit byggðarráðs að einstök sveitarfélög eigi lögvarða kröfu um jöfnunarframlög úr Jöfnunarsjói miðað við gildandi lög og reglugerðir á árinu 2014, 2015 og 2016, vegna tekna Jöfnunarsjóðs af bankaskatti, sem haldið hefur verið undan úthlutun.
Í annan stað er mögulegt að líta svo á að sveitarfélögum hafi nú þegar verið valdið skaðabótaskyldu tjóni, með þeirri stjórnsýslu Jöfnunarsjóðs að halda fjármunum undan úthlutun jöfnunarframlaga árið 2014, 2015 og 2016, í ósamræmi við gildandi lög og reglugerðir. Lögvarin krafa til skaðabóta hefur þá stofnast.
Ef fyrirliggjandi lagafrumvarp verður samþykkt af Alþingi, getur komið til þess að íslenska ríkið beri bótaábyrgð á skertum framlögum til einstakra sveitarfélaga, enda fælu lögin í sér að lögvarðar kröfur sveitarfélaga væru þar með felldar niður. Fjárhæð skaðabóta miðaðist þá við mismun réttar til úthlutunar samkvæmt gildandi lögum og hinum nýju reglum. Í því ljósi fellst nokkur áhætta í samþykkt frumvarpsins fyrir ríkissjóð, enda leiddi slík niðurstaða til greiðslna úr ríkissjóði umfram þá fjármuni sem fyrirliggjandi frumvarpi er ætlað að ráðstafa.